Le Conseil d’État admet plusieurs arrêtés de cessibilité sans nouvelle enquête parcellaire, sauf changement de circonstances. Analyse de l’arrêt du Conseil d’Etat du 14 octobre 2026 (n° 504802) qui sera mentionné dans les Tables du Recueil Lebon.
Les faits et la procédure
– Par un arrêté du 25 mai 2011, prorogé par un arrêté du 29 février 2016, le préfet des Hauts-de-Seine a déclaré d’utilité publique le projet de requalification urbaine de l’avenue d’Argenteuil sur le territoire de la commune de Bois-Colombes (Hauts-de-Seine).
– Par un arrêté du 24 juin 2011, le préfet a déclaré cessibles, au profit de l’établissement public foncier des Hauts-de-Seine une partie des parcelles nécessaires à la réalisation du projet.
– Par un arrêté du 24 septembre 2018, soit 7 ans après le premier arrêté de cessibilité, le Préfet déclare cessibles d’autres parcelles nécessaires à la réalisation du projet, parmi lesquelles les parcelles appartenant aux requérants, qui en demandent l’annulation pour excès de pouvoir au tribunal administratif de Cergy-Pontoise
– Par un jugement du 17 février 2023, la juridiction de première instance rejette leurs recours, en retenant qu’aucun arrêté unique n’est exigé et qu’aucune enquête complémentaire n’était nécessaire, faute de confusion possible sur les parcelles ou les propriétaires.
– Néanmoins, par un arrêt en date du 28 mars 2025, la Cour administrative d’appel de Versailles annule le jugement et l’arrêté, en considérant que « ni la nécessité d’exproprier les parcelles figurant dans le second arrêté, ni la nécessité de les acquérir à cette fin, n’étaient apparues postérieurement au premier arrêté du 24 juin 2011 »
– Le ministre se pourvoit devant le Conseil d’Etat contre cet arrêt.
Les questions juridiques posées par cet arrêt
Les faits d’espèce conduisent à deux questions sous-jacentes:
1) L’unicité de l’arrêté. L’article L. 132-1 impose-t-il un arrêté de cessibilité unique pour toutes les parcelles à exproprier ? Plus précisément, le fractionnement est-il exclu lorsque la nécessité d’exproprier les parcelles du second arrêté n’est pas apparue après le premier, mais existait dès l’origine ? C’est le motif retenu par la CAA, et la seule question que le Conseil d’État devait trancher.
2) L’exigence d’une nouvelle enquête parcellaire. Dans quelles conditions un arrêté de cessibilité successif doit-il être précédé d’une nouvelle enquête ? Le ministre soutenait qu’aucune n’est nécessaire dès lors que la première couvrait l’ensemble des parcelles. Le Conseil d’État écarte cette thèse, qui ne correspond pas à sa jurisprudence, et pose la réserve du changement de circonstances de fait ou de droit.
La solution retenue par le Conseil d’Etat et sa portée
Le Conseil d’État, suivant son rapporteur public, affirme deux règles dans son considérant 3 :
- d’une part, aucun texte ni principe n’impose un arrêté de cessibilité unique, ce que le Conseil d’Etat avait d’ailleurs rappelé dans un arrêt en date du 25 janvier 2023 (n° 458930) ;
Dans ce dernier arrêt, le juge administratif avait expressément considéré que:
Conscient de cette jurisprudence, les propriétaires expropriés faisaient néanmoins valoir que cette possibilité de prendre des arrêtés de cessibilité successifs était subordonnée, comme en attesterait les termes de l’arrêt précité, à la condition que « l’expropriation de nouvelles parcelles se révèle nécessaire pour la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique » et que, par conséquent, une telle possibilité serait exclue lorsque, comme en l’espèce, les parcelles ayant fait l’objet du deuxième arrêté de cessibilité figuraient déjà dans l’enquête parcellaire car dans une telle hypothèse, on ne saurait considérer que la nécessité de les déclarer cessibles s’est révélée ultérieurement.
Mais cette argumentation suivie par la Cour administrative d’appel se heurtait à trois limites soulignées par le rapporteur public concluant sous l’arrêt commenté :
1. Le texte vise les parcelles dont l’expropriation est nécessaire, pas celles qui sont nécessaires à l’opération. L’article L. 132-1 ne demande pas d’inscrire dans l’arrêté toutes les parcelles utiles au projet, mais seulement celles qu’il faut effectivement exproprier. Or l’administration laisse souvent volontairement certaines parcelles hors de l’arrêté pour tenter une acquisition amiable.
2. La solution de la cour priverait le préfet de tout recours en cas d’échec de l’amiable. Il ne pourrait pas prendre un second arrêté pour ces parcelles, bien que leur expropriation soit devenue nécessaire. L’objection selon laquelle une parcelle inscrite dans l’arrêté peut quand même être cédée à l’amiable (art. L. 220-1) est écartée : l’arrêté n’est valable que six mois, sans prorogation possible. La négociation serait donc enfermée dans ce délai, sous peine de caducité de l’arrêté, ce qui empêcherait aussi le transfert de propriété des autres parcelles qui y figurent.
3. Un effet pervers sur les droits des propriétaires. Par précaution, les préfets pourraient inscrire dans l’arrêté toutes les parcelles dont l’expropriation « pourrait » devenir nécessaire. Cela irait à l’encontre de l’exigence constitutionnelle de limiter les atteintes au droit de propriété à ce que la nécessité publique impose strictement.
- d’autre part, les parcelles d’une même enquête parcellaire peuvent figurer dans plusieurs arrêtés successifs, sans nouvelle enquête, sauf changement des circonstances de fait ou de droit qui la rendrait nécessaire.
La seconde partie de cette solution est également éclairée par les conclusions du Rapporteur public rendues sur cet arrêt.
En effet, elle s’inscrit dans une jurisprudence constante du Conseil d’Etat qui considère que, lorsqu’un arrêté de cessibilité devient caduc, faute pour le préfet de l’avoir transmis au juge de l’expropriation dans les six mois de son édiction (CE, 15 avril 1988, n° 65491) ou encore lorsqu’un refus de déclaré un projet d’utilité publique est annulé (CE, 12 mars 2014, n°s 364092 364125) le préfet peut prendre un nouvel arrêté de cessibilité, sans qu’il soit besoin de tenir une nouvelle enquête parcellaire, à condition toutefois qu’aucun changement dans les circonstances de fait ne rende nécessaire une telle enquête.
En d’autres termes, il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat qu’une enquête publique ou parcellaire ne comporte pas de délai de péremption, demeurant valide tant que les circonstances qui les fondent n’ont pas été modifiés au point de rendre nécessaire une nouvelle enquête.
En l’espèce, le délai de sept ans entre les deux arrêtés de cessibilité constitue t’il un changement de circonstances de fait ou de droit imposant la tenue d’une nouvelle enquête publique ?
Il reviendra à la Cour administrative d’appel de Versailles qui devra statuer, sur renvoi, d’en apprécier, étant relevé que le délai ne constituera pas un critère suffisant.
Les conséquences de cet arrêt pour les autorités expropriantes et les propriétaires expropriés
Pour les autorités expropriantes :
L’arrêt du Conseil d’Etat valide une pratique des autorités expropriantes menant un phasage des grandes opérations (ORCOD, renouvellement urbain sur plusieurs hectares, linéaire de transport, etc.)
Toutefois, les autorités expropriantes devront s’assurer qu’aucune circonstance de droit ou de fait ne nécessite la tenue d’une nouvelle enquête parcellaire.
Pour les propriétaires :
A l’inverse, s’il existe un délai important entre l’enquête publique de cessibilité et l’arrêté de cessibilité qui les concerne, ils ne pourront uniquement s’appuyer sur cette circonstance, mais devront en faire état d’autres qui démontrent que leurs parcelles ne sont pas nécessaires à la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique.